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          “重而不唯GDP”是地方高質量發展競爭的“指揮棒”




          日期: 2019/09/10      來源:      作者:中央黨校經濟學教研部副教授 楊振

                 改革開放以來,中國經濟高速增長舉世矚目。從改革開放之初的人均GDP155美元,尚不足非洲國家平均水平的三分之一,到當下人均GDP近1萬美元,開始向高收入國家門檻邁進。中國經濟發展,無疑是世界經濟發展史上的奇跡。增長奇跡到底從何而來?有別于西方邏輯,中國經濟增長奇跡并非放任自由的結果,政府在本質上行使了完全不同于古典經濟理論下的“守夜人”職能。習近平總書記指出,既要“有效的市場”,也要“有為的政府”,揭示了增長奇跡背后的中國特色制度安排。過去,地方政府之間為發展速度而競爭,成為經濟增長的重要引擎。當下,推動地方政府再競爭,引導從競爭增長的“高速度”到競爭發展的“高質量”,是新時代實現高質量經濟發展的關鍵所在。

                 地方政府間競爭是中國特色的制度安排

                 地方政府間尤其是縣際間的競爭,被認為是極具中國特色的經濟制度安排,它為中國經濟高速增長提供內生動力。那么,地方政府間到底在為什么而競爭?可觀察到的事實是,在傳統的制度約束下,地方政府確實更容易為增長“高速度”而競爭。為實現高速度發展,地方政府競相提供更完善的基礎設施和公共服務,在用能、用地、融資等方面給予政策性優惠,“招商引資”競賽在各層級政府中都成為重要的工作抓手。

                 如何辨證看待這一現象,為什么地方政府沒有主動競爭發展的“高質量”呢?一方面,要看到地方政府競爭發展速度存在“時代合理性”。不能否認的是,地方政府競爭高速度的行為,是過去制度約束下理性競爭的結果;一方面,也要看到地方政府競爭發展速度已面臨深層次約束,中央正在引導地方政府為發展的“高質量”而全面再競爭,一些新的制度約束正在不斷重新確立。

                 進入新時代,我國社會的主要矛盾發生變化,中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,地方政府也順勢開啟了為高質量發展而全面競爭的新格局。高質量發展,也可成為新時代地方政府之間新的競爭準則。促進地方政府競爭向高質量轉型,通過新的制度安排引導地方政府競爭發展“高質量”而非增長“高速度”,必將為引領中國經濟邁向高質量發展提供新的動力。厘清那些將地方競爭導向“高速度”而非“高質量”的現實背景和制度性約束條件,是優化地方政府競爭機制的邏輯前提。

                 要素市場化改革優化地方政府競爭秩序

                 從要素支撐能力來看,在低要素成本環境下,地方提升發展質量的競爭壓力不足。低成本要素投入,有效支撐了部分地方企業的利潤獲取能力,高質量發展因而難以成為地方政府的競爭首選策略。要素成本不斷提高,一定程度上成為倒逼高質量發展的內生動力。以勞動力為例,近年來勞動力成本上升已是不爭的事實。勞動力之價上升,實際上傳遞給企業轉型升級信號,市場中的企業對上升的勞動力價格作出理性反應,并據此調整勞動力與資本投入關系,這是大行其道的“機器換人”策略根源所在。

                 競爭中的地方政府該如何作為?政府可“逆流而上”加大對企業的補貼,以此對沖勞動力成本上漲給企業帶來的經營壓力;也可“順勢而為”促進轉型升級,實現更高質量發展。政府究竟如何作出選擇,取決于地方政府面臨什么樣的制度約束條件。自1994年實行分稅制改革后,地方政府的財權下降但事權上升,財權事權不匹配問題日益突出。“巧婦難為無米之炊”,地方政府競爭性“創稅”動力被激活。在競爭性招商引資壓力下,地方政府為企業開出了形式各異的優惠條件。這些優惠條件主要集中在對企業進行要素成本的補償方面,典型如零土地價格、政府貼息貸款、稅收減免或返還等,由此形成了人為的低要素成本環境。在這樣的制度環境下,許多地方政府更傾向于選擇補貼企業。但要清楚地看到,補貼企業不等于提高了企業未來的競爭能力,在競爭中失敗的企業在一輪輪補貼之下,非常容易成為“僵尸企業”。

                 時下全面深化改革不斷推進,黨的十九大報告將要素市場化配置作為經濟體制改革的兩大重點之一,地方政府未來通過干預和扭曲要素市場獲得成本優勢的做法,已受到嚴格的政策性約束,傳統的政策操作空間大大收窄。時至今日,低要素成本環境所依賴的政策環境已經發生了根本性變革。近年來,中央出臺了多項優化和引導地方政府競爭行為的政策措施,如清理規范稅收等優惠政策,清理了地方政府出臺的限制、排除和影響公平競爭的行政法規,在市場體系建設中建立公平競爭審查制度等。中央與地方財權事權劃分改革也開始分領域啟動,未來地方的事權將有更適宜的財權作為保障。

                 這些新的制度調整,進一步弱化了地方政府間競爭性“創稅”的壓力,為地方政府間再競爭發展的“高質量”提供了內生動力。競爭發展“高質量”,不再一味競爭低成本和高速度,已逐步成為地方政府的最優策略選擇,浙江“以畝產論英雄”和供應“標準地”就是典型之舉。實現高質量發展,離不開要素市場化改革。矯正低要素成本帶來的扭曲激勵,讓要素真正反映市場供求和稀缺程度,傳統產業順應要素成本上升、實現轉型升級也就有了倒逼機制。以要素市場化改革為突破口,規范地方政府扭曲要素價格的不公平競爭行為,就顯得越發重要。

                 地方政府績效評價新體系突出激勵相容

                 地方競爭約束將地方政府導向競爭發展“高質量”,還需要順應新發展理念,改革地方政府績效考核評價體系,為地方政府尤其是官員晉升提供激勵相容的制度安排。所謂激勵相容,就是讓真正貫徹新發展理念、致力于高質量發展的地方政府和主政官員,在高質量發展績效考核評價體系中能脫穎而出。

                 傳統考核評價體系下,經濟發展的“速度”易測度,而發展之“質量”難監測,因此GDP更容易成為評價地方政府績效的“牛鼻子”。在這種機制下,地方政府之間競爭發展速度也是當時制度約束下的最優選擇。黨的十八大以來,習近平總書記反復強調,“不簡單以GDP論英雄”“既要GDP,又要綠色GDP”“環境就是生產力,良好的生態環境就是GDP”,還特別針對干部考核提出“要改進考核方法手段,既看發展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了”。不難看出,新時代評價地方政府的根本準則發生了根本性變化,降低GDP在地方政府干部考核指標體系中的比重,已是大勢所趨。

                 習近平總書記的這些重要論斷,為地方政府間競爭發展“高質量”,提供了根本遵循和長期激勵。改進地方政府績效評價體系,“重而不唯GDP”是新時代引導地方政府為高質量發展進行競爭的“指揮棒”。過去5年,福建、浙江、貴州等地,相繼改進了地方黨政領導班子和領導干部政績考核方式,GDP也不再是地方考核的“牛鼻子”。一套有別于傳統的、基于高質量和創新導向的、兼容發展“質”與“量”的地方政府績效評價新體系,正在全面深化改革下“破舊立新”,無形地引導著地方政府為發展“高質量”而競爭。

                 為地方競爭提供更好的創新制度環境

                 從市場微觀主體來看,高質量經濟發展依賴企業創新能力的系統性提升,而創新能力提升離不開創新制度環境。完善保護企業創新及其收益制度,是對企業創新最有效的激勵,然而過去許多制度條件約束和限制了企業創新。這些制度約束,既有宏觀層面的,如對具有正外部效應的基礎研究支持不足;也有中觀層面的,如應對創新不確定性的機制不健全;還有微觀層面的,如職務發明收益分配不合理等。

                 地方改革越深入,創新制度環境就越有吸引力,地方政府正經歷著系統性的制度環境和改革速度“錦標賽”。在高質量發展的競爭壓力下,地方政府競爭性地為上述困境提供了清晰的改革路徑。越來越多的地方政府開始“強化基礎研究”,通過設立產業基金的方式,用市場化思維提供融資支持。越來越多的地方政府修訂和完善了能夠讓創新主體享受大部分增值收益的分配體系和制度。在對企業的創新激勵上,各地以完善產權制度為切入點,激發、保護和弘揚企業家精神的舉措競相出臺,極大地穩定了企業對創新投資的良好預期。

                 改革是塑造高質量發展體系的原動力。高質量發展不能“揠苗助長”,而應講求“水到渠成”。要素價格市場化改革,優化了地方政府競爭秩序,為轉型升級提供內在動力。激勵相容的績效評價新體系,引導著地方政府為高質量而競爭。地方競爭性地提供更好的創新制度環境,無疑系統性地降低了制度性交易成本,不斷改善著營商環境。一言以蔽之:改革改到位,地方政府為高質量發展再競爭也就“水到渠成”。

           



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